PARECER Nº 2175, DE 2013
DA COMISSÃO DE ASSUNTOS METROPOLITANOS E MUNICIPAIS SOBRE O PROCESSO RGL Nº 6393, DE 2013
O Movimento de Emancipação Político-Administrativa do Distrito de Vicente de Carvalho, sediado no Município do Guarujá, requer a esta Casa a determinação das providências necessárias visando à emancipação daquele distrito. Alterar-se-iam, assim, os limites do Município do Guarujá, criando-se, concomitantemente, um novo Município, em área que atualmente pertence àquele.
Por força do despacho de fls. 1, compete-nos examinar os autos, de acordo com o previsto no § 6° do artigo 31 da XIV Consolidação do Regimento Interno desta Casa.
Ao fazê-lo, verificamos que, por implicar alteração territorial, a matéria está sujeita aos ditames do § 4° do artigo 18 da Constituição Federal, na forma do estabelecido pela Emenda Constitucional n° 15, de 12 de setembro de 1996, conforme se observa:
Artigo 18 – A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
[...]
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Ora, além da exigência de obediência aos ditames da Lei Complementar Estadual sobre a matéria (Lei Complementar n° 651, de 31 de julho de 1990) e de consulta plebiscitária, tornou-se necessário apresentar, na forma da lei, Estudos de Viabilidade Municipal e observar o período a ser determinado por Lei Complementar Federal. Como ainda não foram editadas essas leis federais (lei ordinária sobre os estudos de viabilidade municipal e lei complementar estabelecendo o período para alteração do quadro territorial-administrativo dos Estados), não há como se proceder à emancipação pretendida pelo Movimento de Emancipação Político-Administrativa do Distrito de Vicente de Carvalho.
É bem verdade que a falta das referidas leis tem gerado inúmeros problemas, tanto que a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso ingressou com a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão n° 3.682, julgada em 9 de maio de 2007, a qual estabeleceu um prazo razoável para que a omissão fosse sanada.
Tem a seguinte ementa a referida ação:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INATIVIDADE DO LEGISLADOR QUANTO AO DEVER DE ELABORAR A LEI COMPLEMENTAR A QUE SE REFERE O § 4° DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N.° 15/1996. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
1. A Emenda Constitucional n.° 15, que alterou a redação do § 4º do art. 18 da Constituição, foi publicada no dia 13 de setembro de 1996. Passados mais de 10 (dez) anos, não foi editada a lei complementar federal definidora do período dentro do qual poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação, incorporação, desmembramento e fusão de municípios. Existência de notório lapso temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relação ao cumprimento de inequívoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18, § 4º, da Constituição.
2. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei apresentados visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, é possível constatar a omissão inconstitucional quanto à efetiva deliberação e aprovação da lei complementar em referência. As peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, não justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
3. A omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, acabou dando ensejo à conformação e à consolidação de estados de inconstitucionalidade que não podem ser ignorados pelo legislador na elaboração da lei complementar federal.
4. Ação julgada procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão.
Não se trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI n.os 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses municípios.
Contudo, embora tenha sido julgada procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão supracitada, já transcorreram os 18 meses que o Supremo Tribunal Federal julgou razoáveis para a edição da lei complementar sem que o Congresso Nacional tenha dado cumprimento ao seu dever constitucional, não havendo como compeli-lo a fazê-lo.
O entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão implica unicamente a declaração de mora do legislador, conforme se observa:
Desrespeito à Constituição – Modalidades de comportamentos inconstitucionais do Poder Público. (...) Salário mínimo – Satisfação das necessidades vitais básicas – Garantia de preservação de seu poder aquisitivo. (...) Salário mínimo – Valor insuficiente – Situação de inconstitucionalidade por omissão parcial. (...) Inconstitucionalidade por omissão – Descabimento de medida cautelar. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de proclamar incabível a medida liminar nos casos de ação direta de inconstitucionalidade por omissão (RTJ 133/569, Rel. Min. Marco Aurélio; ADIn 267-DF, Rel. Min. Celso de Mello), eis que não se pode pretender que mero provimento cautelar antecipe efeitos positivos inalcançáveis pela própria decisão final emanada do STF.
A procedência da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, importando em reconhecimento judicial do estado de inércia do Poder Público, confere ao Supremo Tribunal Federal, unicamente, o poder de cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessárias à concretização do texto constitucional (grifo nosso). Não assiste ao Supremo Tribunal Federal, contudo, em face dos próprios limites fixados pela Carta Política em tema de inconstitucionalidade por omissão (CF, art. 103, § 2º), a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o objetivo de suprir a inatividade do órgão legislativo inadimplente. Impossibilidade de conversão da ação direta de inconstitucionalidade, por violação positiva da Constituição, em ação de inconstitucionalidade por omissão (violação negativa da Constituição)." (ADI 1.439-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 22-5-96, Plenário, DJ de 30-5-03)
A esse respeito, discorre o Prof. José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, 24.a ed., p. 48), afirmando que “a mera ciência ao Poder Legislativo pode ser ineficaz, já que ele não está obrigado a legislar”. Por outro lado, o renomado doutrinador entende que não haveria impedimento para que a decisão que reconhecesse a omissão inconstitucional já pudesse dispor normativamente sobre a matéria até que a omissão legislativa fosse suprida, conciliando o princípio da autonomia do legislador e a exigência do efetivo cumprimento das normas constitucionais. Entretanto, a Constituição foi tímida e perdeu essa oportunidade.
Assim sendo, é necessário aguardar a edição das leis federais pertinentes, devendo os processos da espécie permanecer suspensos até que isso ocorra, conforme decidido em resposta à consulta efetuada por esta Comissão por ocasião da promulgação da Emenda Constitucional n° 15, de 1996.
Portanto, o Processo RGL n° 6393, de 2013, deve permanecer suspenso, no aguardo da edição das leis federais mencionadas no § 4° do artigo 18 da Constituição Federal.
a) Ana Perugini – Relatora
Aprovado como parecer o voto da relatora, propondo que o processo permaneça suspenso, no aguardo da edição das leis federais mencionadas no § 4º do artigo 18 da Constituição Federal.
Sala das Comissões, em 3/12/2013
a) Roberto Morais – Presidente
Celso Giglio – Ulysses Tassinari – Carlos Neder – Ana Perugimi – Hamilton Pereira – Telma de Souza –Roberto Morais
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